SUSPENSÃO DO PRAZO DE IMPUGNAÇÃO CONTENCIOSA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
Interpretação do artº 59º, nº 4, parte final, do CPTA (Código de Processo nos Tribunais Administrativos):
Tendo em atenção que a reforma do contencioso administrativo, que vigora desde 1 de Janeiro de 2004, teve em vista “uma completa reformulação do processo nos tribunais administrativos, no sentido da sua aproximação ao processo civil e do reforço das garantias de acesso à justiça e igualdade processual inter partes” - Cfr. “Linhas Gerais da Reforma do Contencioso Administrativo”, ponto 1, pág. 12, in Reforma do Contencioso Administrativo, Colectânea de Legislação, Edição do Ministério da Justiça,
qual a interpretação correcta do nº 4, parte final, do artº 59º do CPTA, que dispõe:
- “4 – A utilização dos meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal”.
Vejamos:
“O CPTA abandona claramente o tradicional conceito de definitividade, permitindo a impugnação de qualquer acto com eficácia externa, independentemente de se encontrar inserido num procedimento administrativo (nº 1 do artº 51 do CPTA).
“Não obstante, sem que exista qualquer exigência de recurso administrativo como condição necessária para a impugnação contenciosa, prevê-se a suspensão do prazo para esse efeito, quando tenha sido interposto meio de impugnação administrativa, independentemente da sua natureza, tal como já foi referido (nº 4 do artº 59º do CPTA). O particular terá assim vantagem em formular, em primeiro lugar, um recurso ou reclamação administrativa, nunca perdendo a possibilidade de, posteriormente, caso a resposta não seja favorável, impugnar contenciosamente o acto.”(in Colectânea de Legislação, Reforma do Contencioso Administrativo, Ed. do Ministério da Justiça, 2003, pág. 24, alínea b)).
“(…) a lei não estabelece qualquer exigência relativamente a uma hipotética impugnação administrativa prévia do acto que se pretende atacar judicialmente. Nem o artº 51º, nem o nº 4 do artº 59º do CPTA, contém tal exigência (que, a existir, seria seguramente feita numa destas disposições).”
(…)
“O CPTA contém também regras aplicáveis à contagem dos prazos: o artº 58º, nº 3, remete para o regime constante do Código de Processo Civil e o artº 59º dispõe relativamente ao início da contagem dos prazos. O nº 4 deste artigo merece uma referência especial, na justa medida em que derroga o nº 2 do artº 164º e o nº 3 do artº 170º, ambos do CPA: ao contrário do que aqui se preceitua, todos os meios de impugnação administrativa, ainda que hajam de ser qualificados como facultativos, suspendem o prazo de impugnação contenciosa.”
(in Introdução ao Direito Administrativo, 8ª Edição, de João Caupers, Âncora Editora, págs. 340, 341, 348 e 349).
Já vimos que a impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal.
A que “prazo” se refere esta expressão “ou com o decurso do respectivo prazo legal”?
Apreciemos, de novo, o preceito legal, que dispõe:
Artº 59º, nº 4 do CPTA: “ - A utilização dos meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal”.
Esta última expressão legal (a negrito), só pode significar uma de quatro coisas:
A- ou o prazo se refere ao prazo (legal) de impugnação contenciosa;
B- ou ao prazo (legal) de notificação da decisão que recair sobre a impugnação administrativa;
C – ou ao prazo (legal) da decisão da impugnação administrativa.
D – ou ao prazo (legal) para a utilização dos meios de impugnação administrativa;
Comecemos pela primeira hipótese, A – prazo (legal) de impugnação contenciosa:
Esta hipótese parece liminarmente de afastar porque, se estamos a falar de suspensão do prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, não faz sentido dizer que tal prazo de suspensão contenciosa retoma o seu curso com o decurso do mesmo prazo de impugnação contenciosa.
Pois defender a opinião contrária seria o mesmo que dizer que não haveria lugar a qualquer suspensão de tal prazo.
Afastada está, pois, tal hipótese.
Quanto à hipótese B – prazo (legal) de notificação da decisão administrativa que recair sobre a impugnação administrativa.
Esta hipótese é liminarmente de afastar porque o particular (impugnante) só sabe, em princípio (e sempre, para efeitos impugnatórios), da decisão administrativa quando é notificado desta, pelo que o prazo (legal) para a notificação da mesma decisão lhe é desconhecido.
Vejamos a hipótese C – prazo (legal) da decisão da impugnação administrativa (e há, pelo menos, um Acórdão do STA que a defende – na Acção Especial de Impugnação nº 846/06, 1ª Secção, 1ª Subsecção, de 22.03.07, Relator Rui Botelho):
Normalmente, a impugnação administrativa é feita através de Reclamação -, cujo prazo de interposição é de 15 dias (artº 162º do CPA) e cujo prazo de decisão é de 30 dias (artº 165º do CPA) – ou de Recurso Hierárquico, a interpor no prazo de 30 dias, se for necessário (Artº 168º, nº 1 do CPA), ou no prazo estabelecido para a interposição de recurso contencioso, se for facultativo (artº 168º, nº 2 do CPA), devendo a correspondente decisão ser proferida no prazo de 30 dias, podendo ser elevado até ao máximo de 90 dias, sendo que, decorridos tais prazos se considera haver indeferimento tácito do recurso hierárquico (artº 175º do CPA).
Ora, como vemos, o prazo (legal) para a decisão da Reclamação é sempre de 30 dias, sem qualquer outra consequência para a sua falta e a do Recurso Hierárquico, em qualquer das sua modalidades, de também 30 dias, podendo, no facultativo, ser elevado até 90 dias, e, havendo falta de decisão, considera-se o recurso hierárquico tacitamente indeferido.
Se a interpretação do preceito que vimos a analisar (artº 59º, nº 4 do CPTA, parte final), fosse a de que o prazo em causa fosse o (legalmente previsto) da decisão administrativa que recai sobre a impugnação administrativa, teríamos, necessariamente, que a suspensão do prazo de impugnação contenciosa nunca seria superior a 30 dias (ou 90, no máximo, no caso de ter havido recurso hierárquico facultativo), o que seria manifestamente irrisório face à morosidade dos procedimentos administrativos e do contencioso que deles conhece e muito contraditório com a reforma de 2004 que preconiza, como vimos, “um reforço de garantias de acesso à justiça”, no âmbito do contencioso administrativo.
Por outro lado, segundo tal tese, teríamos o quase-absurdo de o legislador falar em suspensão do prazo de impugnação contenciosa até à notificação da decisão que recaísse sobre a impugnação administrativa, que só teria efeitos se tal decisão administrativa fosse proferida antes de 30 dias, na pior da hipóteses, ou de 90 dias, na melhor delas, já que, em todos os casos, como vimos, o prazo (legal) máximo de suspensão seria de 30 dias ou, no máximo de 90 dias.
Tendo em atenção que a reforma do contencioso administrativo, que vigora desde 1 de Janeiro de 2004, teve em vista “uma completa reformulação do processo nos tribunais administrativos, no sentido da sua aproximação ao processo civil e do reforço das garantias de acesso à justiça e igualdade processual inter partes” - Cfr. “Linhas Gerais da Reforma do Contencioso Administrativo”, ponto 1, pág. 12, in Reforma do Contencioso Administrativo, Colectânea de Legislação, Edição do Ministério da Justiça,
qual a interpretação correcta do nº 4, parte final, do artº 59º do CPTA, que dispõe:
- “4 – A utilização dos meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal”.
Vejamos:
“O CPTA abandona claramente o tradicional conceito de definitividade, permitindo a impugnação de qualquer acto com eficácia externa, independentemente de se encontrar inserido num procedimento administrativo (nº 1 do artº 51 do CPTA).
“Não obstante, sem que exista qualquer exigência de recurso administrativo como condição necessária para a impugnação contenciosa, prevê-se a suspensão do prazo para esse efeito, quando tenha sido interposto meio de impugnação administrativa, independentemente da sua natureza, tal como já foi referido (nº 4 do artº 59º do CPTA). O particular terá assim vantagem em formular, em primeiro lugar, um recurso ou reclamação administrativa, nunca perdendo a possibilidade de, posteriormente, caso a resposta não seja favorável, impugnar contenciosamente o acto.”(in Colectânea de Legislação, Reforma do Contencioso Administrativo, Ed. do Ministério da Justiça, 2003, pág. 24, alínea b)).
“(…) a lei não estabelece qualquer exigência relativamente a uma hipotética impugnação administrativa prévia do acto que se pretende atacar judicialmente. Nem o artº 51º, nem o nº 4 do artº 59º do CPTA, contém tal exigência (que, a existir, seria seguramente feita numa destas disposições).”
(…)
“O CPTA contém também regras aplicáveis à contagem dos prazos: o artº 58º, nº 3, remete para o regime constante do Código de Processo Civil e o artº 59º dispõe relativamente ao início da contagem dos prazos. O nº 4 deste artigo merece uma referência especial, na justa medida em que derroga o nº 2 do artº 164º e o nº 3 do artº 170º, ambos do CPA: ao contrário do que aqui se preceitua, todos os meios de impugnação administrativa, ainda que hajam de ser qualificados como facultativos, suspendem o prazo de impugnação contenciosa.”
(in Introdução ao Direito Administrativo, 8ª Edição, de João Caupers, Âncora Editora, págs. 340, 341, 348 e 349).
Já vimos que a impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal.
A que “prazo” se refere esta expressão “ou com o decurso do respectivo prazo legal”?
Apreciemos, de novo, o preceito legal, que dispõe:
Artº 59º, nº 4 do CPTA: “ - A utilização dos meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal”.
Esta última expressão legal (a negrito), só pode significar uma de quatro coisas:
A- ou o prazo se refere ao prazo (legal) de impugnação contenciosa;
B- ou ao prazo (legal) de notificação da decisão que recair sobre a impugnação administrativa;
C – ou ao prazo (legal) da decisão da impugnação administrativa.
D – ou ao prazo (legal) para a utilização dos meios de impugnação administrativa;
Comecemos pela primeira hipótese, A – prazo (legal) de impugnação contenciosa:
Esta hipótese parece liminarmente de afastar porque, se estamos a falar de suspensão do prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, não faz sentido dizer que tal prazo de suspensão contenciosa retoma o seu curso com o decurso do mesmo prazo de impugnação contenciosa.
Pois defender a opinião contrária seria o mesmo que dizer que não haveria lugar a qualquer suspensão de tal prazo.
Afastada está, pois, tal hipótese.
Quanto à hipótese B – prazo (legal) de notificação da decisão administrativa que recair sobre a impugnação administrativa.
Esta hipótese é liminarmente de afastar porque o particular (impugnante) só sabe, em princípio (e sempre, para efeitos impugnatórios), da decisão administrativa quando é notificado desta, pelo que o prazo (legal) para a notificação da mesma decisão lhe é desconhecido.
Vejamos a hipótese C – prazo (legal) da decisão da impugnação administrativa (e há, pelo menos, um Acórdão do STA que a defende – na Acção Especial de Impugnação nº 846/06, 1ª Secção, 1ª Subsecção, de 22.03.07, Relator Rui Botelho):
Normalmente, a impugnação administrativa é feita através de Reclamação -, cujo prazo de interposição é de 15 dias (artº 162º do CPA) e cujo prazo de decisão é de 30 dias (artº 165º do CPA) – ou de Recurso Hierárquico, a interpor no prazo de 30 dias, se for necessário (Artº 168º, nº 1 do CPA), ou no prazo estabelecido para a interposição de recurso contencioso, se for facultativo (artº 168º, nº 2 do CPA), devendo a correspondente decisão ser proferida no prazo de 30 dias, podendo ser elevado até ao máximo de 90 dias, sendo que, decorridos tais prazos se considera haver indeferimento tácito do recurso hierárquico (artº 175º do CPA).
Ora, como vemos, o prazo (legal) para a decisão da Reclamação é sempre de 30 dias, sem qualquer outra consequência para a sua falta e a do Recurso Hierárquico, em qualquer das sua modalidades, de também 30 dias, podendo, no facultativo, ser elevado até 90 dias, e, havendo falta de decisão, considera-se o recurso hierárquico tacitamente indeferido.
Se a interpretação do preceito que vimos a analisar (artº 59º, nº 4 do CPTA, parte final), fosse a de que o prazo em causa fosse o (legalmente previsto) da decisão administrativa que recai sobre a impugnação administrativa, teríamos, necessariamente, que a suspensão do prazo de impugnação contenciosa nunca seria superior a 30 dias (ou 90, no máximo, no caso de ter havido recurso hierárquico facultativo), o que seria manifestamente irrisório face à morosidade dos procedimentos administrativos e do contencioso que deles conhece e muito contraditório com a reforma de 2004 que preconiza, como vimos, “um reforço de garantias de acesso à justiça”, no âmbito do contencioso administrativo.
Por outro lado, segundo tal tese, teríamos o quase-absurdo de o legislador falar em suspensão do prazo de impugnação contenciosa até à notificação da decisão que recaísse sobre a impugnação administrativa, que só teria efeitos se tal decisão administrativa fosse proferida antes de 30 dias, na pior da hipóteses, ou de 90 dias, na melhor delas, já que, em todos os casos, como vimos, o prazo (legal) máximo de suspensão seria de 30 dias ou, no máximo de 90 dias.
Isto é: A notificação da decisão sobre a impugnação administrativa ficaria consumida pelo prazo legal em que a decisão deveria ser proferida, o que parece, desde já, absurdo.
Ou seja: o particular impugnaria administrativamente o acto administrativo, mas a suspensão do prazo de impugnação contenciosa só ocorreria dentro do prazo para ser proferida, legalmente, a decisão administrativa e a notificação desta decisão administrativa só teria a virtualidade de suspender o prazo de impugnação contenciosa dentro do mesmo prazo para ser proferida, legalmente, a decisão administrativa, o que é manifestamente absurdo, por manifestamente contraditório com a primeira parte do preceito em causa e com todo o espírito (e letra) da reforma do contencioso administrativo de 2004.
A hipótese C, pois, é também de rejeitar.
Resta-nos, pois, a hipótese D - o prazo de suspensão da impugnação contenciosa retoma o seu curso com o decurso do prazo (legal) para a utilização dos meios de impugnação administrativa:
Esta hipótese verifica-se quando não tenha havido lugar a impugnação administrativa.
Ou seja:
O prazo de impugnação contenciosa de acto administrativo suspende-se até à notificação da decisão que recair sobre a impugnação administrativa (quando se define o acto impugnado administrativamente) e suspende-se também enquanto decorrer o prazo (legal) para a utilização dos meios de impugnação administrativa (que pode não ter sido interposta).
Vale isto dizer que:
1 – tendo havido impugnação administrativa, o prazo para a impugnação contenciosa é suspenso (sempre), só voltando a correr com a notificação da decisão administrativa que conheça daquela impugnação administrativa;
2 – enquanto decorrer o prazo para a utilização dos meios de impugnação administrativa, suspende-se (sempre) o prazo para a impugnação contenciosa; esgotado que seja o prazo (legal) para a utilização dos meios de impugnação administrativa, sem que esta tenha sido interposta, volta a correr o prazo para a impugnação contenciosa; mas se tiver sido interposta impugnação administrativa o regime a aplicar é o do número anterior.
É esta, a meu ver, a interpretação a dar à parte final do nº 4 do artº 59º do CPTA por ser a que mais se adequa ao espírito (e letra) da reforma do contencioso administrativo de 2004.
Ou seja: o particular impugnaria administrativamente o acto administrativo, mas a suspensão do prazo de impugnação contenciosa só ocorreria dentro do prazo para ser proferida, legalmente, a decisão administrativa e a notificação desta decisão administrativa só teria a virtualidade de suspender o prazo de impugnação contenciosa dentro do mesmo prazo para ser proferida, legalmente, a decisão administrativa, o que é manifestamente absurdo, por manifestamente contraditório com a primeira parte do preceito em causa e com todo o espírito (e letra) da reforma do contencioso administrativo de 2004.
A hipótese C, pois, é também de rejeitar.
Resta-nos, pois, a hipótese D - o prazo de suspensão da impugnação contenciosa retoma o seu curso com o decurso do prazo (legal) para a utilização dos meios de impugnação administrativa:
Esta hipótese verifica-se quando não tenha havido lugar a impugnação administrativa.
Ou seja:
O prazo de impugnação contenciosa de acto administrativo suspende-se até à notificação da decisão que recair sobre a impugnação administrativa (quando se define o acto impugnado administrativamente) e suspende-se também enquanto decorrer o prazo (legal) para a utilização dos meios de impugnação administrativa (que pode não ter sido interposta).
Vale isto dizer que:
1 – tendo havido impugnação administrativa, o prazo para a impugnação contenciosa é suspenso (sempre), só voltando a correr com a notificação da decisão administrativa que conheça daquela impugnação administrativa;
2 – enquanto decorrer o prazo para a utilização dos meios de impugnação administrativa, suspende-se (sempre) o prazo para a impugnação contenciosa; esgotado que seja o prazo (legal) para a utilização dos meios de impugnação administrativa, sem que esta tenha sido interposta, volta a correr o prazo para a impugnação contenciosa; mas se tiver sido interposta impugnação administrativa o regime a aplicar é o do número anterior.
É esta, a meu ver, a interpretação a dar à parte final do nº 4 do artº 59º do CPTA por ser a que mais se adequa ao espírito (e letra) da reforma do contencioso administrativo de 2004.
...x...
Aceitam-se, de bom grado, posições de juristas sobre esta questão jurídica, ainda nova na jurisprudência portuguesa.
PS.- Rectifico, hoje, dia 17.01.2012, o nº 1 das conclusões anteriores, no seguinte sentido:
1 – tendo havido impugnação administrativa, o prazo para a impugnação contenciosa é suspenso (sempre), só voltando a correr com a notificação da decisão administrativa que conheça daquela impugnação administrativa, excepto se se tiver formado acto tácito de indeferimento, o que corresponde à data da notificação da decisão administrativa.
PS.- Rectifico, hoje, dia 17.01.2012, o nº 1 das conclusões anteriores, no seguinte sentido:
1 – tendo havido impugnação administrativa, o prazo para a impugnação contenciosa é suspenso (sempre), só voltando a correr com a notificação da decisão administrativa que conheça daquela impugnação administrativa, excepto se se tiver formado acto tácito de indeferimento, o que corresponde à data da notificação da decisão administrativa.
posted by victor rosa de freitas at 8:23 da tarde
1 Comments:
Parece-me que a letra da lei aponta mais no sentido da hipótese c). E se atendermos ao reforço das garantias, a solução d) fragiliza mais o cidadão (recorrente), tendo em conta que cada vez com maior frequência a administração reduz, por lei especial, os prazos para a reclamação e recurso hierárquico (o Ministério da Educação é um bom/mau exemplo). É comum a lei determinar que da decisão x cabe recurso para... em 5 ou 8... dias úteis, por exemplo.
Nesta conformidade julge de facto mais próxima da letra da lei e do interesse do cidadão a solução c).
António Tojo
(jurista)
P.S.: já agora, quid juris no caso de recurso hierárquico impróprio? suspende também o prazo da impugnação contenciosa? Eu penso que sim, mas gostaria de saber a vossa opinião. Obrigado.
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